一審案號：（１９９７）海行初字第９號
二審案號：（１９９７）一中行終字第６２號
一審合議庭組成人員：審判長：王燕；審判員：饒亞東；審判員：岳湘建
二審合議庭組成人員：審判長：劉景文；審判員：吳月；代理審判員：李正旺
當(dāng)事人基本情況
原告：慈某，女，２３歲，外地來京務(wù)工經(jīng)商人員。
被告：某市容所。
被告：某工商所。
被告：某區(qū)巡警支隊(duì)。
上訴人；慈某，女，２３歲，外地來京務(wù)工經(jīng)商人員。
被上訴人：某市容所。
被上訴人：某工商所。
被上訴人：某區(qū)巡警支隊(duì)。
訴訟具體行政行為
１９９６年１２月１８日，被告某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)在轄區(qū)內(nèi)聯(lián)合進(jìn)行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)原告慈某占用便道無照進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營，某市容所的執(zhí)法人員向慈某口頭宣布處以５０元罰款。其后，某工商所的執(zhí)法人員亦向慈某宣布，因?qū)ζ錈o照經(jīng)營行為罰款５０元、并予取締。慈某在工商所執(zhí)法人員實(shí)施取締、收繳其經(jīng)營用具時(shí)，與工商執(zhí)法人員發(fā)生沖突。某區(qū)巡警支隊(duì)巡警趕到后將雙方拉開，要雙方在慈某的店內(nèi)解決間題；在慈某繼續(xù)吵鬧的情況下，巡警將慈某拉出店外。工商所的執(zhí)法人員未經(jīng)清點(diǎn)即將原告的經(jīng)營用品拉走，在辦公地點(diǎn)予以保存。
原告的訴訟請求及理由
原告慈某訴稱：１９９６年１２月１８日上午９時(shí)半左右，一輛１３０汽車開了過來，車上下來一人讓原告的姑父交罰款，工商所的牛某某講搬東西，就和公安、巡警把原告的面板和板凳扔上車。原告不同意，便爬上車，將東西扔下來。牛某某讓原告交５０元錢，原告不同意交錢，并攔阻牛某某搬東西。牛便抓住原告的衣領(lǐng)、掐原告的脖子，與原告打了起來，后被他人拉開。工商、巡警、市容砸壞原告的小吃店的門玻璃，進(jìn)屋搶東西。原告去攔阻，被巡警反擰右手拖了三米遠(yuǎn)，后被人勸開。原告趁機(jī)去醫(yī)院看病并去某區(qū)公安分局、某區(qū)工商局反映情況。待原告下午回家后發(fā)現(xiàn)，原告的鍋、碗、盤、勺、面板、板凳等物品丟失或損壞，放在屋內(nèi)柜櫥里的２５００元錢也不見了。請求法院確認(rèn)三被告的行為違法；判令三被告返還搶走的物品、賠償損壞的物品及因此事丟失的２５００元現(xiàn)金、賠償醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)４８００元、向其賠禮道歉；保證其人身安全；迫究三被告致其傷害的責(zé)任；訴訟費(fèi)用由三被告承擔(dān)。
被告的答辯理由[page]
被告某市容所辯稱，原告占用路邊無照經(jīng)營，該所依照《北京市城市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》的規(guī)定有權(quán)對其作出處罰。由于原告不配合，該所未實(shí)際作出具體行政行為，故不同意原告的訴訟請求。
被告某工商所辯稱，原告無照經(jīng)營，該所有權(quán)對其違法行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并取締其無照經(jīng)營的攤點(diǎn)。該所以聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)的名義對原告進(jìn)行執(zhí)法檢查，沒有以自己的名義對原告作出具體行政行為。現(xiàn)該所已將原告的違法行為上報(bào)主管部門，待批準(zhǔn)后予以取締。請求法院駁回原告的訴訟請求。
被告某區(qū)巡警支隊(duì)辯稱，原告不接受市容、工商部門的查處，造成群眾圍觀，巡警采取必要的措施予以制止。原告認(rèn)為該支隊(duì)行為違法的理由不能成立。
一審認(rèn)定的事實(shí)及裁判理由
慈某系外地來京務(wù)工經(jīng)商人員，未取得營業(yè)執(zhí)照即利用其在某區(qū)ｘｘ路２號租住的民房，開辦了小吃店。１９９６年１２月１８日，由市容所、工商所、巡警、交警等部門組成的某地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法檢查。上午９時(shí)３０分左右，乘坐第一輛車的某市容所的執(zhí)法人員甄某、邵某某，某工商所的執(zhí)法人員牛某某行至ｘ路時(shí)，發(fā)現(xiàn)慈某的姑父時(shí)某某正在小吃店門前的便道上炸油條，便下車進(jìn)行檢查，表明身份后，要求時(shí)某某出示營業(yè)執(zhí)照，邵某某要求其繳納罰款５０元。時(shí)某某講其不是老板，便進(jìn)小吃店里叫來了慈某。慈某向執(zhí)法人員表示沒有執(zhí)照，牛某某也要求其繳納罰款５０元。慈某當(dāng)場表示不接受邵某某、牛某某二人口頭對其作出的罰款處罰，牛某某宣布對其無照經(jīng)營行為予以取締，隨即將面板、板凳、小火爐搬上汽車。慈某見狀，爬上汽車，將上述物品扔下車，與牛某某等人發(fā)生爭執(zhí)，引起周圍群眾圍觀。這時(shí)，乘坐第二輛車的巡警朝某某、李某某趕到，將雙方分開，建議他們到小吃店內(nèi)解決間題。進(jìn)店后，慈某仍不聽勸阻，繼續(xù)與執(zhí)法人員吵鬧，李某某、朝某某將其拉到店外。爭執(zhí)中，小吃店的門玻璃被擠碎。慈某不等執(zhí)法人員結(jié)束檢查就先行離開現(xiàn)場，離開時(shí)未鎖小吃店的門。牛某某等在未與慈某當(dāng)場清點(diǎn)、制作清單的情況下．將其放在店外的經(jīng)營工具木桌一張、圓凳六個(gè)、木柜一個(gè)、火爐子一個(gè)搬上汽車，于上午十一時(shí)許離開現(xiàn)場。
被告某市容所、某工商所的執(zhí)法人員在檢查、處罰的過程中未制作筆錄，故未向法院提交執(zhí)法檢查筆錄。
原告慈某向本院提交了１９９６年１２月１８日衛(wèi)生院處方箋，證明其右肘軟組織挫傷；同年１２月２５日中關(guān)村醫(yī)院開具的診斷證明，證明其頭外傷后神經(jīng)反應(yīng)、前額傷口約１cｍ，已結(jié)痂、右前臂軟組織挫傷。[page]
原告慈某向本院提交了張某某的證人證言，證明張聽慈某講慈準(zhǔn)備給家里寄錢。
一審法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中，應(yīng)依法行政，對需給予處罰的人，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上正確適用法律，履行法定程序。某市容所、某工商所在執(zhí)法檢查中，分別認(rèn)定慈某擅自在路邊擺放攤點(diǎn)影響市容、無照經(jīng)營的違法事實(shí)存在，某市容所、某工商所依照法律、法規(guī)規(guī)定有權(quán)對其違反市容、工商管理法規(guī)的行為予以處罰。慈某應(yīng)當(dāng)配合管理，如認(rèn)為被告的處罰侵犯了其合法權(quán)益，可事后申請廈議或提起訴訟。依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)、當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；對公民處以５０元以下罰款的，應(yīng)當(dāng)填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書，并當(dāng)場交付當(dāng)事人。但被告某市容所、某工商所在對慈某進(jìn)行處罰時(shí)均未履行上述法定程序。同時(shí)，根據(jù)《違反〈北京市城市市容環(huán)境衛(wèi)生條例〉行政處罰辦法》的規(guī)定，對在城市道路范圍內(nèi)，擺放攤點(diǎn)影響市容環(huán)境衛(wèi)生的違法行為，市容監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正、處以２００元的罰款。被告某市容監(jiān)察所降低法定標(biāo)準(zhǔn)，對慈某罰款５０元，沒有法律依據(jù)。被告某工商所依照《北京市外地來京人員經(jīng)商管理規(guī)定》的規(guī)定，對無照經(jīng)營者，有權(quán)予以取締，沒收其經(jīng)營的商品、經(jīng)商工具、非法所得，并可處以５００元以下的罰款，但其執(zhí)法人員一人執(zhí)法，在明知某市容所已對慈某作出罰款處罰后，仍就慈某的同一違法行為再次作出罰款處罰，違反了《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定；在實(shí)施取締時(shí)，不清點(diǎn)沒收物品、制作清單，違反了行政執(zhí)法應(yīng)遵循的程序。故被告某市容所、某工商所對原告慈某口頭作出的處罰行為不能成立，應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定。某市容所、某工商所對慈某的違法行為均有權(quán)予以罰款，但應(yīng)按照重罰吸收輕罰的原則，由被告某工商所對慈某的違法行為重新作出處罰。慈某妨礙某市容監(jiān)察所、某工商所的執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)，某區(qū)巡警支隊(duì)的巡警采取必要的強(qiáng)制措施予以制止，該行為無違法、不當(dāng)之處。慈某要求某區(qū)巡警支隊(duì)賠償醫(yī)藥費(fèi)，但未能提供證明某區(qū)巡警支隊(duì)行為違法或超出必要限度的證據(jù)，且其提交的兩份醫(yī)院診斷證明有明顯差異，本院不予認(rèn)定。慈某要求三被告返還沒收的物品，因其無照經(jīng)營，行為違法，某工商所應(yīng)對其重新作出處罰，本院對此不予支持；慈某要求三被告賠償損壞的物品和因此事丟失的２５００元現(xiàn)金及誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)，因其未能提供充分的事實(shí)和法律依據(jù)，本院也不予支持。[page]
一審判決結(jié)果
某區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十七條第一款、第三十九條、第四十一條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)第二目、第三目的規(guī)定，判決如下：１．被告某市容所１９９６年１２月１８日對原告慈某口頭作出的罰款５０元的行政處罰無效；２．被告某工商所１９９６年１２月１８日對原告慈某口頭作出的罰款５０元、予以取締其非法經(jīng)營的小吃店的行政處罰無效；３．被告某區(qū)公安巡察執(zhí)法支隊(duì)１９９６年１２月１８日對原告慈某實(shí)施的執(zhí)法行為合法；４．責(zé)令被告某工商所重新對原告慈某作出處罰；５．駁回原告慈某的其他訴訟請求。
上訴人的上訴請求
上訴人慈某認(rèn)為原判認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)，沒有保護(hù)當(dāng)事人的合法利益，要求二審法院撤銷原審判決及三被上訴人對其所作的一切行政行為。
被上訴認(rèn)得答辯意見
被上訴人某工商所認(rèn)為其行為合法，法院應(yīng)予支持，但未提出上訴。
被上訴人某市容所、某區(qū)巡警支隊(duì)均同意原判。
二審法院認(rèn)定的事實(shí)和裁判理由
二審法院認(rèn)定的事實(shí)與一審法院認(rèn)定的事實(shí)相同。
二審法院認(rèn)為，被上訴人某市容所、某上商所作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，有權(quán)對所轄區(qū)內(nèi)的違法行為進(jìn)行查處，但行政執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格依法行政。原審法院以某市容監(jiān)察所適用法律錯(cuò)誤，以某工商所適用法律錯(cuò)誤、違反執(zhí)法程序?yàn)橛?，確認(rèn)其處罰無效并指定由某工商所重新作出處罰是正確的，本院應(yīng)予維持；原審法院對被上訴人某區(qū)巡警支隊(duì)的執(zhí)法行為確認(rèn)合法是正確的，本院亦應(yīng)維持；上訴人慈某的上訴理由缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，本院不予采納。
某中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)的規(guī)定，于１９９７年９月２３日作出駁回上訴，維持原判的判決。
分析意見
１．如何確定本案的被告。關(guān)于本案的被告，有兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種意見認(rèn)為，某市容所、某工商所和某區(qū)巡警支隊(duì)是以地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)的形式進(jìn)行執(zhí)法檢查，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)是根據(jù)區(qū)政府的指示成立的，應(yīng)當(dāng)是本案的被告。這一種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是將聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)視為《行政處罰法》第十五條所規(guī)定的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。另一種意見認(rèn)為，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)不具備行政機(jī)關(guān)的條件，與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在著本質(zhì)的差別，不是獨(dú)立的行政執(zhí)法主體，不能成為本案的被告。
聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)是１９９６年１０月，某區(qū)政府為適應(yīng)城市綜合管理的需要，要求所屬各街道抽調(diào)轄區(qū)內(nèi)的市容、工商、交通、巡警等執(zhí)法部門的工作人員組建的，抽調(diào)的人員在編制上仍歸屬原所屬行政機(jī)關(guān)。聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)不同于《行政處罰法》所設(shè)定的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是一種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的區(qū)別主要表現(xiàn)在：（１）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法成立，有明確的法律地位，其人員有固定的行政編制，經(jīng)費(fèi)亦由同級財(cái)政統(tǒng)一劃撥；聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有單獨(dú)的編制，各執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)發(fā)放其派駐聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的工資、獎(jiǎng)金和其他福利待遇。（２）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是執(zhí)法權(quán)的集合；聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，只是執(zhí)法者的集合。前者是依照法律的規(guī)定，由法定機(jī)關(guān)依法定程序批準(zhǔn)設(shè)立的獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原由其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的執(zhí)法權(quán)歸屬一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使，執(zhí)法權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常由街道辦事處牽頭組建，工商、市容、交通、巡警等對基層城市管理享有執(zhí)法權(quán)的部門派員組成，共同參加執(zhí)法活動，對發(fā)現(xiàn)的違法行為依法該由哪個(gè)部門管理的，就由該部門執(zhí)法人員以本部門的名義實(shí)施處罰，也就是各執(zhí)各的法，執(zhí)法權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。（３）由于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的執(zhí)法主體，其工作人員在執(zhí)法活動中以綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施管理和處罰，如引發(fā)行政訴訟，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)為被告。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為執(zhí)法者松散的集合體，本身不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格、在聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)生的行政訴訟，由具體作出處罰行為的部門為被告，聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)不是被告。[page]
２．關(guān)于本案的判決形式。本案中，某市容所、某工商所的執(zhí)法人員均是以口頭形式當(dāng)場對原告作出了處罰決定，由于兩機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員均未依照《行政處罰法》的規(guī)定，向原告告知作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)、原告依法享有的權(quán)利；充分聽取原告的陳述和申辯，依照《行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，這二項(xiàng)口頭行政處罰行為不能成立，屬于無效行政處罰的范圍。某巡警支隊(duì)的巡警對原告沒有作出任何形式的行政行為，只是對原告阻礙執(zhí)行公務(wù)的行為予以制止，應(yīng)視為一種事實(shí)行為。對于無效的處罰行為和事實(shí)行為應(yīng)當(dāng)采取何種判決形式呢？
《行政訴訟法》規(guī)定了維持、撤銷、變更及責(zé)令履行法定職責(zé)四種判決形式。無效的行政處罰行為因違反法律規(guī)定，理應(yīng)不能得到法律的支持．但若采用撤銷的判決形式卻有不妥之處。這是因?yàn)?，無效的行政行為自始無效，對行政管理相對人不發(fā)生任何拘束力與執(zhí)行力；而因其他違法事由被判決撤銷的具體行政行為在被撤銷之前是有效的，正由于此，采用撤銷的判決形式，其效力自撤銷判決生效之時(shí)起才終止；所以，以撤銷的判決形式處理無效的行政行為不妥。
無論是維持還是撤銷的判決形式都是針對行政主體的具體行政行為而言的，具體行政行為是行政主體依法行使職權(quán)時(shí)作出的意思表示的外化，是一種意思表示行為，而事實(shí)行為則與行政主體的意思表示無關(guān)。在本案中，巡警的行為是為了制止慈某的妨礙公務(wù)行為，是針對正在發(fā)生的違反行政管理秩序的行為的一種制止措施，是一種事實(shí)行為；而不是在意思表示基礎(chǔ)上對慈某的權(quán)利和義務(wù)作出處理的法律行為。故對本案中巡警的行為不能作出維持或撤銷的判決，只能予以確認(rèn)。
３．對無效的行政處罰，被處罰人如何獲得救濟(jì)？《行政處罰法》為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰程序，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，否則行政處罰不能成立，即無效。那么，對于無效的行政處罰，當(dāng)事人如何獲得救濟(jì)？
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)違反法定程序作出的行政處罰是無效的，應(yīng)當(dāng)視為自始不存在，當(dāng)事人有權(quán)實(shí)施自力救濟(jì)，對無效的行政處罰不予理睬。本案中，市容所、工商所的執(zhí)法人員均違反了告知權(quán)利、聽取陳述和申辯的法定程序，慈某不接受市容、工商執(zhí)法人員作出的處罰，是自力救濟(jì)行為，是允許的。
另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對于無效的行政處罰，當(dāng)事人并不必然取得自力救濟(jì)的權(quán)利。這是由于，在與當(dāng)事人的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)益地位，實(shí)施行政處罰時(shí)，只要行政執(zhí)法人員出示了證明執(zhí)法身份的證件，當(dāng)事人就有義務(wù)接受行政處罰；如對行政處罰的有效性、合法性存有疑問，可在事后申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，由復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院依法進(jìn)行判定。在這種情形下，如允許當(dāng)事人實(shí)施自力救濟(jì)，將對正常的行政管理秩序構(gòu)成破壞。如果行政執(zhí)法人員沒有出示證明執(zhí)法身份的證件，就不能證明其行為為執(zhí)行職務(wù)的行為，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)予以抵制，實(shí)施自力救濟(jì)。本案中，市容、工商執(zhí)法人員均身著制服，佩帶并出示了證件，表明上述人員正在執(zhí)行職務(wù)，慈某應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查、處罰；如有異議，也只能事后申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，而不能當(dāng)場對抗。[page]
４．法院能否在均有行政處罰權(quán)的數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)中指定一個(gè)行政機(jī)關(guān)按照 (最小的合數(shù)是幾？最小的合數(shù)是4。合數(shù)是指自然數(shù)中除了能被1和本身整除外，還能被其他數(shù)（0除外）整除的數(shù)。自然數(shù)從0開始。)重罰吸收輕罰 的原則進(jìn)行處罰？本案中，原告慈某的行為既違反了城市市容管理法規(guī)的規(guī)定，也違反了工商行政管理法規(guī)的規(guī)定，市容、工商部門均有權(quán)進(jìn)行處罰。一審法院在判決中，根據(jù) 重罰吸收輕罰 的原則，指定工商部門重新對慈某進(jìn)行處罰。對一審法院的此種作法，亦存在不同意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案不能適用 重罰吸收輕罰 的原則，并且在兩個(gè)行政機(jī)關(guān)都有處罰權(quán)的情況下，不能判決確定由其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)。理由如下：（１） 重罰吸收輕罰 原則是指一行為人實(shí)施了數(shù)個(gè)有聯(lián)系的違法行為，可以其中一個(gè)較重的違法行為吸收較輕的違法行為，合并作出處罰。適用這一原則應(yīng)當(dāng)符合以下條件：① 違法行為人實(shí)施了兩個(gè)以上有聯(lián)系的違法行為。所謂有聯(lián)系是指，前、后行為有必然的聯(lián)系；②兩個(gè)以上的違法行為應(yīng)為同一個(gè)行政機(jī)關(guān)管轄，因此該行政機(jī)關(guān)才可以對同一人的兩個(gè)以上違法行為合并處罰。本案的情況是同一人的同一行為觸犯了兩個(gè)以上的法律規(guī)范，應(yīng)由兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)分別處罰，故本案不能適用 重罰吸收輕罰 的原則。（２）行政執(zhí)法權(quán)的取得包括兩種情況，一是由法律、法規(guī)確定，二是依《行政處罰法》第十六條的規(guī)定： 國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán) 。人民法院在司法審查的過程中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格是審查的主要內(nèi)容之一，人民法院對行政機(jī)關(guān)是否享有處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)確定由另一個(gè)有較高罰款額的行政機(jī)關(guān)集中行使，沒有依據(jù)，同時(shí)超出了司法審查的范圍和權(quán)力，有以司法權(quán)代替行政權(quán)之嫌。另一種意見則認(rèn)為，慈某無照占用便道擺攤經(jīng)營的行為中觸犯了城市市容管理法規(guī)和工商管理法規(guī)，市容部門有權(quán)對其違法行為處以２００元的罰款，工商部門也有權(quán)責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、沒收非法所得，并可沒收非法經(jīng)營的商品、工具，處以５００元以下的罰款。兩機(jī)關(guān)對慈某的違法行為所作的行政處罰因違反行政處罰法定程序而被法院確認(rèn)無效，而慈某的違法行為又必須受到處罰，行政機(jī)關(guān)應(yīng)重新對慈某作出處罰。如何重新處罰？如由兩機(jī)關(guān)分別依照各自的行政管理法規(guī)作出處罰，勢必出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)對慈某的同一違法處以兩次罰款的情況，這顯然與《行政處罰法》確立的 對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰 原則相違背。如由市容機(jī)關(guān)作出罰款處罰，工商機(jī)關(guān)作出其他種類的處罰，對一當(dāng)事人的同一違法行為，兩機(jī)關(guān)分別進(jìn)行調(diào)查取證、作出處罰，這又不符合行政效率的原則。對市容、工商兩機(jī)關(guān)享有的處罰權(quán)進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)，工商機(jī)關(guān)的處罰權(quán)不僅在罰款的數(shù)額上高于市容機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，而且工商機(jī)關(guān)還擁有市容機(jī)關(guān)所沒有的責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、沒收非法所得，并可沒收非法經(jīng)營的商品、工具的權(quán)力，由工商機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰可更徹底、更有效地制裁慈某的違法行為。為防止兩行政機(jī)關(guān)互相推諉、放棄行使處罰權(quán)，形成對慈某違法行為的放任，達(dá)到從根本上制止慈某的違法行為，法院指定工商部門重新對慈某進(jìn)行處罰，并無不當(dāng)。[page]
點(diǎn)評：
聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是政府部門經(jīng)常采用的一種行政執(zhí)法方式，其特點(diǎn)是參與部門多、執(zhí)法影響大、效力高。但這種方式由于缺乏嚴(yán)密的組織領(lǐng)導(dǎo)，暴露的問題也很突出，群眾意見最多。在行政訴訟中，嚴(yán)格依法審查其行為的合法性（包括主體、程序、法律依據(jù)和處罰幅度）有利于促進(jìn)依法行政、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。
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